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As dez demandas institucionais do PNE

A última imagem da tramitação do PNE no Congresso Nacional fez um resumo de toda a história: na Mesa Diretora da Câmara, presidida pelo deputado Henrique Eduardo Alves (RN), uma faixa foi estendida pelos parlamentares. Ela continha três frases: “Vitória da sociedade civil. Vamos dividir o bolo! Mais recursos da União para o CAQi”.
Elaborada pelo movimento “PNE pra Valer!”, criado e coordenado pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação, o cartaz comemorava a permanência da Estratégia 20.10, de forma unânime. Esse dispositivo determina em lei, pela primeira vez na história, a participação decisiva da União (a grosso modo, o Governo Federal) no financiamento da educação básica pública. O objetivo é viabilizar um padrão mínimo de qualidade, por meio do CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial).
Não é difícil resumir o PNE. Na prática, como qualquer outro plano, ele desenha um cenário que precisa ser concretizado. No caso do texto recém-aprovado no Parlamento, o que se quer é a consagração de um padrão de qualidade, a expansão de matrículas públicas da creche à pós-graduação, a universalização da alfabetização, a equiparação da média salarial do magistério com as demais profissões com escolaridade equivalente, a formação continuada dos educadores e o enfrentamento das desigualdades educacionais.
Todo esse esforço, sistematizado em 20 metas e 254 estratégias, exige um patamar de investimento público em educação pública equivalente a 10% do PIB (Produto Interno Bruto). Mas não somente isso. O PNE, como instrumento legal, não dará conta de todo o desafio. São necessários outros dez mecanismos institucionais complementares para o cumprimento do próprio plano. E todos eles apontam um novo caminho para a gestão da educação pública.

As dez tarefas complementares ao PNE

Embora seja extenso, não seria possível abarcar no texto do Plano Nacional de Educação todos os pactos e ferramentas de gestão necessárias para o cumprimento de suas metas e estratégias. A tradição parlamentar brasileira ensina que é prudente uma lei agendar outras. Para ficar em um exemplo, esse procedimento foi bem sucedido no caso da Lei do Piso do Magistério, demandada pela Lei do Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação). No caso do PNE, há dez demandas complementares e urgentes:
1) a elaboração dos planos estaduais e municiais de educação, a serem aprovados em até um ano após a publicação da Lei do PNE, garantindo obrigatoriamente a participação da sociedade civil nos processos de construção dessas leis educacionais subnacionais (art. 8°).
2) a produção de relatórios bienais sobre o cumprimento das metas e estratégias do PNE, sob responsabilidade do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Anísio Teixeira), como órgão oficial de análises acerca da política de educação (art. 5º, parágrafo 2º.);
3) a criação de uma instância permanente de negociação e cooperação entre União, Estados, Distrito Federal e municípios (art. 7º, parágrafo 5º);
4) o estabelecimento de leis específicas para a gestão democrática da educação pública em cada sistema público de ensino, a serem aprovadas em até dois anos após a publicação da Lei do PNE (art. 9°);
5) a criação do Sinaeb (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica), demanda histórica da sociedade civil, proposto como emenda ao PNE pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação e pelo Cedes (Centro de Estudos Educação e Sociedade). O objetivo do Sinaeb é superar o atual modelo de avaliação, exclusivamente centrado em testes padronizados de aprendizagem (art. 11);
6) a implementação do CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial) em até dois anos após a publicação da Lei do PNE. O CAQi é um mecanismo elaborado desde 2002 pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação e normatizado pelo Conselho Nacional de Educação em 2010. Ele materializa o padrão mínimo de qualidade do ensino (Estratégia 20.6).
7) a instituição de uma Lei para garantir a complementação do Governo Federal ao CAQi e, posteriormente, ao CAQ (Custo Aluno-Qualidade), instrumento que avança em relação ao padrão mínimo de qualidade, determinado pelo CAQi (Estratégia 20.10);
8) a pactuação da base nacional comum curricular que deverá ser instituída por meio de um acordo entre União, Estados, Distrito Federal e municípios, tanto para o ensino fundamental (Estratégia 2.2) como para o ensino médio (3.3);
9) a confecção da Lei de Responsabilidade Educacional, que deverá ser aprovada no prazo de um ano após o início da implementação do PNE (Estratégia 20.11);
10) por último, a instituição do Sistema Nacional de Educação, um guarda-chuva para todas as outras nove tarefas acima dispostas, a ser estabelecido em lei específica, em até dois anos após a publicação da Lei do PNE (art. 13 e Estratégia 20.9);
Governo Federal terá que participar mais e (de)mandar menos
A princípio, por força da incidência da sociedade civil, o PNE redimensionou o poder do Governo Federal na matéria educativa. Deve sair de cena o ente federado superpoderoso, dedicado a ditar regras, prioridades, metas e normas aos demais sistemas públicos de ensino (estaduais, distrital e municipais), sem se comprometer com a devida participação financeira.
Definitivamente, o MEC (Ministério da Educação) agora terá que negociar e se aproximar do cotidiano das políticas públicas educacionais. É um caminho inédito, ainda em disputa, mesmo estando suficientemente ancorado em diversos dispositivos da Constituição Federal (art. 23, parágrafo único; art. 211; art. 214).
É necessário reconhecer que nos dois mandatos do presidente Lula (2003-2010), o Governo Federal deu um salto qualitativo na interação com governos estaduais, distrital e municipais. No entanto, esse primeiro passo de coordenação federativa foi descontinuado no governo da presidente Dilma. Grupos de trabalho foram desmobilizados e arrefeceu a interlocução entre o MEC e os responsáveis pela gestão dos sistemas subnacionais de ensino. Um bom retrato disso pôde ser obtido nos debates do 6º Fórum Extraordinário da Undime (União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação), ocorrido no final de maio em Florianópolis, Santa Catarina. A maioria dos gestores questionou os representantes do MEC.
Por força da Lei do PNE, a tendência é a do estabelecimento de um nível de colaboração inédito, mais horizontal e solidário. Em um país federativo e complexo como o Brasil, a promoção do direito à educação exige ações bem coordenadas, ao contrário da submissão e da competição entre os entes federados. No entanto, o conteúdo de toda essa coordenação, agendada pelas dez tarefas demandadas pelo PNE, impõe a necessidade de nova incidência da sociedade civil, provavelmente tão ou mais incansável do que a ocorrida na tramitação do novo plano. Além disso, temas espinhosos e polêmicos de interesse público deverão ser enfrentados, como a base nacional comum curricular e a Lei de Responsabilidade Educacional, sob o risco de algumas organizações empresariais reduzirem a razão pedagógica à razão mercantil, causando graves prejuízos à qualidade da educação.
Em síntese, a história do PNE apenas começou. É preciso que a comunidade educacional renove as energias e se prepare para um novo, intenso e longo ciclo de incidência em defesa de maior e melhor participação do Governo Federal na educação, especialmente na educação básica. Ao mesmo tempo, será imperioso garantir mecanismos de lisura, transparência e bom uso do fundo público educacional por parte de governadores e prefeitos. Além da questão federativa, caberá à comunidade educacional o exercício de perseverança na disputa pelo sentido da educação como um direito e não como um mero insumo para o crescimento econômico, como pensa a maior parte dos empresários e seus representantes. Nada disso será fácil.
Portanto, se é consenso a necessidade de firme controle social para o cumprimento das metas e estratégias do PNE, também será fundamental disputar o conteúdo do Sistema Nacional de Educação, que deve ser pautado pelo equilíbrio federativo nos processos de tomada de decisão e no compartilhamento de responsabilidades em termos de políticas educacionais. E tudo isso deverá ser feito com medidas que impeçam a corrupção e o desperdício do dinheiro público. O nascimento foi longo, durou mais de 3 anos e meio, mas a história do novo Plano Nacional de Educação está apenas começando…